依法治國：為環境保護注入強大動力

依法治國4個字，以前所未有的高度出現在黨的十八屆四中全會公報中。

　　在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，四中全會提出的依法治國理念對于生態文明建設和環境保護工作具有怎樣的指導意義？生態文明建設和環境保護工作如何才能更好地發揮法治的引領和規范作用？環境法治如何才能通過科學立法、民主立法，體現權利公平、機會公平和規則公平？如何在全社會尤其是政府和公眾間建立環境法治的價值理念和信仰？帶著這些問題，記者走訪了相關專家。

　　在依法治國理念的引領下，把各種資源開發和經濟發展活動關進制度籠子里

　　上世紀七十年代，人們的法治觀念普遍不強，很多部門開展工作都是靠行政指令來推行的。

　　回憶起環境保護領域的立法進程，環境保護部環境與經濟政策研究中心主任、研究員夏光覺得很自豪：“環境保護領域一直高度重視法治建設工作，到上世紀八九十年代，環保領域已經有了好幾部法律，而有的部門一部都沒有。這些部門對環保部門表示羨慕和欽佩，表示要加快立法。環保工作較早開展法治建設的選擇是正確的，幾十年來是法治撐住了環保的天空，打出了一片天地。如果說環保工作是靠宣傳起家的話，那么環保工作是靠法治持家的。”

　　為什么環保工作很早就重視法治建設呢？夏光說：“首先是因為環境質量是公共物品，容易遭到過度使用而出現公地悲劇，必須用強制性的規則劃清開發和保護的邊界，使之得到可持續利用。二是因為環保工作起步晚，權威低，無產業，只有依靠法律才能樹起權威。三是當時環保工作缺乏經驗，主要向國外取經，發現先進國家都是依靠法治來治理環境的。”

　　黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對環境保護、生態文明建設無疑具有重要的指導作用。過去這些年來有兩大勢頭隨著經濟發展而增長得很快：一是領導者個人的決策指揮權力很大，一些地方或部門領導人僅憑個人意愿就拆除古跡、毀掉良田、犧牲環境，造成自然資產的巨大浪費。二是各種大小資本的開拓能量很大，超越法律法規邊界使用環境容量和生態資源，造成的污染和破壞觸目驚心。在夏光看來，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，就是要約束權力和節制資本，把各種資源開發和經濟發展活動都關進包括環保法律法規在內的制度籠子里，特別是明確規定要把領導干部干預法治的情況記錄下來追責，這對生態文明建設和環境保護工作都具有強大的杠桿撬動作用。

　　中國科學院科技政策與管理科學研究所副所長、中國科學院可持續發展戰略研究組組長王毅認為，四中全會強調全面推進依法治國，與三中全會提出用制度保護生態環境一脈相承。法律是最核心的制度安排，我們必須依靠法律來保護生態環境，依靠法律規范行為、節約資源、防治環境污染、恢復生態系統服務功能、不斷提高環境質量。

　　通過科學立法、民主立法，構建權利公平、機會公平和規則公平的環境法治體系

　　目前我國正在進入改革的深水區、矛盾多發期，利益訴求多元化。在環境保護方面更是如此，既有企業與老百姓之間的矛盾，也有區域與區域之間的矛盾，而化解矛盾，減少風險的一條重要途徑就是構建一個體現權利公平、機會公平和規則公平的環境法治體系。

　　四中全會提出加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度。環境法治如何才能通過科學立法、民主立法，體現權利公平、機會公平和規則公平？

　　法律，治國之重器；良法，善治之前提。生態環境日益惡化讓越來越多的人希望在環境治理中發揮法律保障機制的作用。但是，環境立法質量不高、環境法律實施機制不健全這兩大問題卻極大地削弱了這一作用。

　　“開門立法和改變立法模式是保障環境立法科學和民主的前提。”國務院發展研究中心資源與環境所副所長常紀文介紹說，環境立法在實踐中沒有得到很好的執行，主要是因為立法的科學性和民主性不夠。立法只有充分尊重民意，法律才能得到人民的遵守。一方面就是環境立法要充分聽取老百姓和利益相關方的意見，另一方面立法模式也要有創新之處。為了防止立法被利益部門綁架，提出有立法權的人大主導立法工作的體制機制。比方說，有很多法律可以由國務院法制辦或者全國人大進行調研，組織執法檢查，發現問題去起草新的法律或修訂法律，必要時可以由各相關部門或者地方提供一些支持，但是不能依靠相關部門和地方。

　　王毅也表達了相同的看法：“環保法律的制訂和起草方式需要進行改革，應充分發揮全國人大的立法作用，特別是與群眾密切相關的環境保護法律的制訂更需要進行開門立法，完善咨詢和參與過程。”

　　人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。四中全會明確人民的法治主體地位，這是法治思維的一大突破。常紀文認為，在環境立法方面，下一步應當細化所有環保法律實施主體的權利和義務，包括職責清晰的結構體系，使其具有可操作性。

　　目前我國公眾的環境意識還處在較為初級的層次。環保問題不同于其他問題，不僅需要每個人關注自己周邊的環境，更要通過個體的行動和付出為公眾謀福利。王毅建議，要通過宣傳、教育和法律規范，不斷提高公眾的環境意識。當綠色消費、低碳出行能夠成為一種社會時尚，那樣環境意識才有可能從口頭變為行動，從被動走向自覺。

　　建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，推行地方黨政同責制度建設，使地方黨委切實履行責任

　　法律不是憑空想象的產物，而來自現實需要，環境法律更是如此。自1979年《環境保護法》誕生以來，經過三十多年的發展，我國已經形成了較為完善的環境法律法規體系。但是，土壤污染、環境安全及生態紅線等方面立法還存在一些欠缺，尤其在大氣污染方面，針對霧霾的治理缺乏有力的法律保障。有的需要制訂的新的法律，有的需要對現有法律進行修改。

　　在中國的法治體系內，有3套規則體系：一類是黨內法規和規范體系，一類是國家的立法和規范體系，一類是社會自治規則體系。四中全會指出，不僅要加強對政府的依法行政的考核，還要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。

　　在采訪中，業內專家一致表示，環境保護之所以在一些地方搞不好，就是因為政府重視，地方黨委不重視。四中全會提出，各級政府必須在法治軌道上開展工作，同時強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制。這就意味著環保法律法規的實施不僅納入到政府官員的考核體系之中，還納入到黨委的考核體系中，必將有利于環境保護法律法規的實施。下一步，應當加強機制建設，防止制度被擱置或者空置。

　　一些業內專家提出，當前一項重要的工作任務是，借鑒安全生產的黨政同責體制建設的經驗，在環境保護等民生領域推行地方黨政同責制度建設，使地方黨委切切實實地履行自己的領導責任，從過去片面強調GDP的政績觀和依靠要素投入拉動的發展觀，轉向充分認識發展與保護的辯證關系和“五位一體”的總體布局，樹立起建設生態文明的執政理念。

　　我國目前的環境保護法律法規主要規定了政府在環境監督管理方面的權力，而對政府責任的相關規定比較原則化。其他環保法律即使有零星的政府責任條款，也較為抽象，失之籠統，且缺乏問責機制。

　　正如北京師范大學法學院教授冷羅生所言：“對地方政府的行為缺乏實質性的約束力。”四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過此措施，可以把權力關進制度的籠子，遏制權力腐敗的蔓延。

　　“必須建立重大決策的程序機制和重大決策終身追究機制，并把環境保護納入其中。只有這樣才有利于官員在任的時候考慮決策可能產生的后果，防止不科學的決策給社會和環境造成不良影響。”常紀文說。

　　落實好新修訂的《環保法》的基本原則和各項制度是今后環境保護法治實踐中面臨的挑戰

　　今年4月，全國人大常委會通過了新修訂的《環境保護法》，這為我國在新的發展背景下推進環境保護工作奠定了良好的法律基礎，是構建生態文明制度體系的重要一步。

　　新修訂的《環保法》不僅增加了推進生態文明建設有關內容，而且進一步明確了政府、企業和公眾的權利與義務，調整了公益訴訟主體范圍，提出和完善了生態補償、排污許可證、聯防聯控、公眾參與、按日處罰等制度，對依法推進生態文明建設和強化環境保護工作，具有重要意義和引領規范作用。

　　正如王毅所言，落實好新修訂的《環保法》的基本原則和各項制度才是我們今后環境保護法治實踐中面臨的真正挑戰。

　　在王毅看來，當務之急是更好地落實新修訂的《環保法》所規定的原則和各項制度。比如，在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的過程中，將新修訂的《環保法》提出的各相關制度具體化。并在其執行一段時間后，進行動態完善，與時俱進。

　　減少行政權力的司法干預，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度

　　過去在司法實踐中，不乏權力過度干預司法的先例，“權大于法”還是“法大于權”的質問時?？陕?。四中全會提出，要完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。

　　業內專家指出，四中全會提出探索設立最高人民法院的巡回法庭、跨行政區劃的法院和檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟等新的機構設置和制度框架，一方面打破司法機構的“地方性依附”，另一方面則使目前正在推進的針對環境污染、生態破壞等的公益訴訟增添了可操作性，很有可能成為下一步司法改革的著力點。

　　環境公益訴訟是環境保護的重要法律武器，我們已經在這些方面進行了一些制度設計，司法實踐也取得了一定的成效，但是仍不盡人意。環境公益訴訟步履維艱，特別是在行政機關因不作為成為環境訴訟對象的時候，一般社會團體和社會成員難以與之相抗衡。

　　山東理工大學法律事務室主任、教授馬志忠認為，我國的檢察機關在參與民事公益訴訟案件中已經做出了有益的嘗試，但是缺少明確的法律規定，還處在一個探索階段。四中全會明確提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度，這不僅是強化檢察機關履行法律監督職能的一般性規定，而且是關于公益訴訟方面的專門性規定，相信在四中全會之后很快會形成相關的法律規范，對公益訴訟主體、公益訴訟對象、公益訴訟范圍、公益訴訟程序等方面作出規定，我們相信，檢察機關提起公益訴訟的法律制度，將會在環境公益訴訟中發揮重要作用。